드러커리안 조찬모임(2016.7.19) 국회재정개혁 과제

드러커리안 7월모임

일시: 2016년 7월 19일 07:00-09:00

장소: 남산 서울클럽

참석: 드러커리안 회원 10명

주제: 국회의 재정개혁 과제

발표: 신해룡(호서대 벤채대학원 교수, 전 국회예산정책과정)

소감: 국가재정의 규모와 구조, 운용에 대해 어느 정도는 알고 있어야겠다. 

우리나라 재정의 구조, 현황, 재정개혁의 이슈와 과제에 대해 최고의 전문가인 신교수님의 발제를 듣고 토론했다. 평소 모임에서 다루는 주제와는 다른 것이지만, 나라 살림의 중요성을 생각하면 매우 필요한 주제였다.

국가재정의 중요성을 생각하면, 국민의 한 사람으로서 깊은 관심을 기울여야 마땅한데도 평상시 관심이 소홀한 것을 반성했다. 물론 전문적인 지식이 필요해서라고 변명할 수 있겠지만, 재정이 건전하게 운용되고, 마땅히 쓰여야 할 곳에 제대로 쓰이고, 중앙과 지방, 현재 세대와 미래 세대 등 균형을 맞추는 것은 정부와 국회에만 맡길 일은 아니다. 

그리스, 이탈리아 등 남유럽 국가들에서 심각한 재정위기가 일어난 지가 불과 수년 전이다. 중남미 일부 국가가 국가부도를 선언한 적도 있다. 그렇다면 우리나라 재정이라고 해서 전혀 문제가 없이 갈 수는 없다. 국민의 한 사람으로서 경각심을 가져야 하는 사안이다.특히 인구통계의 변화(저출산/고령화)추세로 볼 때 돈 낼 사람은 적어지고, 필요한 사람은 늘어난다. 모든 국민의 행복이 위기로 치닫고 있다.  

국가의 규모가 커지면서 국가운영의 시스템과 법규도 복잡해지고 있다. 일반 국민으로서는 국가의 역할과 정부가 하는 일에 대해 점점 더 무관해지기 쉽다. 대의정치의 내재적 문제이기도 하지만  공무원과 국회의원이 건전한 상식과 양심, 전문가로서의 책임의식에 따라 제대로 일한다고 생각하는 것은 순진한 믿음이다. 적절한 감시와 규제, 법에 의한 통제가 계속 뒤따라야 한다. 

(발표 내용 요약)

1. 왜 재정개혁이 필요한가

- 어려운 경제상황의 돌파구로 재정의 역할 필요

*국내: 저성장 국면(2014년 3.3%를 제외하면 2012년 이후 잠재성장률(3%)미만 낮은 성장 지속, 산업  구조조정과 가계부채  /경제기여에서 민간부분 비중 지속 감소

*세계: 글로벌 금융위기 이후 저성장 지속(2012년 이후 3% 초중반대/ IMF- 2016년 2.7%예상

- 인구구조의 변화와 재정여건 전망

*저출산, 고령화 추세: 통계청 추정 2016년부터 생산가능인구 감소 시작, 2030년부터는 총인구 감소

 생산가능인구(15~64세): 2016) 3704만명 -> 2060) 2187만명

 고령인구비중: 2010) 11% -> 2018) 14%(고령사회) -> 2026) 20%(초고령사회) -> 2060) 41.1%

*경제성장 둔화, 세수 악화, 복지 지출 증가: 재정건선성 확보에 어려움 예상

- NABO(국회예산처): 2060년 국가채무는 GDP대비 168.9%, 2030년대 중반 65%부터 재정의 지속가능   성 확보가 어려워 질 것으로 예상.

  CF. 국가채무: 2016년 644.9조(GDP대비 40% 돌파)

  1997) 11.4 % / 1999) 17% 초과, 외환위기 대응, 2003) 20% 초과, 공적자금 국채전환 / 2009) 30% 초   과, 글로벌 금융위기 대응 / 2016) 40.1%- 645조

총 재정: 950조  일반회계-268 / 특별회계- 62 / 기금- 620조 (예산이라고 말할때는 일반회계+특별회계)  *기금- 사업기금, 사회보장기금, 금융기금, 계정성기금 * 1년예산: 380조(전입/전출, 일부기금제외) * 조세지출: 35조 3천억(비과세/감면분)

2. 재정운용 개선과제

- 세출구조조정(지출: 의무지출+재량지출/ 재량지출의 강력한 구조조정)

* 경기부양을 위한 재량지출 확대 요구가 큼

* 인구구조의 변화와 복지지출의 지속적인 증가, 세입여건이 불확실한 상황에서 재정건전성확보

* 정부 <2015~2019 국가재정운용계획>: 지출증가율을 수입증가율보다 낮게 유지(2/6%-1.4%)

* 국회 예산심사에서 철저한 감액 심사 필요: 준비가 미흡한 지역구 사업, 선심성 사업 등 경계

- 중앙과 지방정부 역할 재원부담

* 복지지출의 지속 증가로 지방재정 부담 증가/ 최근 누리과정 갈등

2016년 자치단체 국고보조금 46조 중 사회복지분야 국고보조금은 27조(59%) 

누리과정(3~~5세 유치원, 어린이집에 학비/보육비 전액지원 사업): 2013-2014년은 국고, 지방비, 지방교육재정교부금에서 분담했으나 2015년부터 전액 지방교육재정교부금에서 부담, 2016년 교육교부금 41.2조, 누리 소요분은 4조) 

국세를 통한 지방정부 지원 *지방교부금: 지방재정교부금, 지방교육재정교부금(교육청 지원) * 국고보조금(목적 한정, 지방비 매칭) *재정자립도 높은 곳은 제외

*지방재정 상황 악화로 정부는 지방재정 건전화 대책 발표: 긴급재정관리제도 도입, 대규모 지방투자사사업 관리 강화, 군세인 법인지방소득세 공동세 전환 등(법개정사안) / 자치단체 의견수렴 필요

- 장기적 관점의 재정운영

*<국가재정법> : 5년단위 <국가재정운용계획>과 40년 이상의 장기재정전망 규정

 2016년 장기재정전망 처음 발표( 2016년 국가채무 GOD대비 62.4% 예상  (국회예산처: 2016. 168%)

* 세대간 재정부담을 고려한 운용 필요: 복지, 보건 등 지속적 부담 유발 법률(의무지출) 추진시 재정 고려

* 지속적 연금재정 관리

*2017년 대선시 공양 경쟁과정에서도 재정 영향 신중한  고려 필요: 현 정부 공약가계부(2013.5):  2013~2017까지 134.8조 소요

3. 재정제도 개선과제

- <국가재정법> 취지에 부합하는 재정운용

*2006년 제정된 국가재정법에 담긴 중요한 제도가 실행되지 못한 측면

*중기재정운용: 국가재정운용계획 준수, 전략적 재원배분 미흡: 거시경제/세수 낙관적 전망, 중기재정목표(재정수지, 국가채무 등) 달성 미흡, 재정총량 및 분야별 재원배분에 대한 국회 사전 심사

*총액배분, 자율편성(top-down): 부처 자율성 확대와 책임성 확보 필요(부처별 총액한도 공개, 총액내 자율성 확보 필요, 재정운용 성과에 기초한 책임성 확보방안- 성과협약제 등)

*성과 중심의 재정 운용 등: 성과평가 결과와 예산 연계 강화

 cf. 미국 클린턴 정부: 1993.8 <GPRA> 참고

- 한국형 재정준칙의 도입 모색

* 미래 재정위기에 선제적 대응 위해 재정준칙 도입 검토

 총량적 재정지표의 목표치 설정하고 이를 법제화하는 방식 

우리나라 재정은 비교적 건전한 수준이지만, 장기전망에 따르면 재정의 지속가능성 위협 받는 상황

*<국가재정운용계획>을 실현가능한 수준으로 설정하고 준수 노력 필요

*지출준칙의 형태로 Pay-Go 도입 검토: 의무지출 법안 빌의시 항구적 재원조달방안 의무화/ 국회예산처의 법안비용추계 제도 활용 및 법안심사과정에서 재정소요 및 재원조달방안 신중 검토

- 국회의 예산심사제도 개선

*현행 2단계의 상향식 심사의 한계

 상윔위 예비심사 -> 예산결산특별위원회 종합심사방식 (Bottom-up)

 상임위 전문성, 심사결과 활용 부족/ 상임위와 예결위 별도심사로 심사과정 중복, 비효율

 재정총량(국가채무, 재정수지 등)에 대한 고려 부족: 개별사업단위 미시적 심사 위주

- 3단계의 하향식 심사제도 도입( TOP-Down)

*예산결산특별위원회 총량심사, 상임위 총량 내 자율적 심사, 예산결산특별위원회 종합심사

 : 예결위 총량심사결과에 의해 총량 한도와 지침범위내에서 상임위 자율적 심사 존중, 예결위는 조정

  cf. 미국 예산심사 방식

4. 결론

- 20대 국회는 미래 국가재정의 지속가능성을 확보하는 기틀을 마련하는 막중한 책무가 있음

- 저출산.고령화 대응, 성장동력 확충 등을 위한 국가재정 역할 모색, 국가재정법에 담긴 재정제도의 기능   을 위한 제도적 장치 확보 필요

- 제헌헌법 정신을 구현하는 재정운용: 국회의 재정권한에 걸맞는 예비심사 내실화 필요

  제헌헌법: 정기회 초 제출- 회계연도 개시 전 의결

  5차개헌(62): 회계연도 개시 120일 전~30일 전 의결

  7차개헌(72): 회계연고 개사 90일 전 ~ 30일 전 의결

  <국가재정법>(2016년부터): 회계연도 개시 120일전~30일전 의결

- 헌법 개정에 관한 논의 시 재정부문 보완에 대한 논의 필요

 재정에 관한 별도의 장 신설

 기금을 포함한 통합적 재정의 범위 규정, 조세뿐만 아니라 국민부담에 대한 법률주의, 독립적 회계감사 기능, 재정규율의 확립 등  

 (예산의결주의, 예산법률주의)  

끝